Proiect de Lege pentru modificarea prevederilor privind adunările publice
(PL-x nr. 57/2021 - Proiect de Lege pentru modificarea și completarea LEGII nr.60 din 23 septembrie 1991 privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice)
I. Prezentarea proiectului de lege
Potrivit expunerii de motive, proiectul de lege are în vedere modificarea prevederilor Legii nr. 60 din 23 septembrie 1991 privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice având în vedere, printre altele, faptul că aceasta a fost adoptată în anul 1991, după Mineriade, ea vând rolul de a împiedica adunările publice. În același timp, se remarcă faptul că aceasta nu corespunde perioadei actuale, ținând cont de noile tehnologii, precum și faptul că unele autorități locale pot abuza de anumite prevederi în încercarea de a opri organizarea de adunări publice.
De asemenea, inițiatorii precizează că proiectul de lege are în vedere Ghidul privind libertatea adunărilor publice pașnice elaborat de OSCE/ODIHR și Comisia de la Veneția în 2010, precum și jurisprudența europeană în domeniu.
Proiectul de lege vizează, în principal, modificarea prevederilor privind notificarea autorităților, restricțiile, obligațiile organizatorilor și participanților, sancțiunile, precum și asigurarea măsurilor de protecție și obligațiile organizatorilor.
II. Considerații generale privind drepturile omului
Principalul instrument la nivel internațional în domeniul drepturilor omului care reglementează drepturile care intră sub incidența prezentului proiect de lege este Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (1966), ratificat de România în anul 1974.
Textul articolului 21 din Pact prevede că „Dreptul la întrunire pașnică este recunoscut. Exercitarea acestui drept nu poate fi supusă decât restricțiilor conforme cu legea și necesare într-o societate democratică, în interesul securității naționale, al securității publice, al ordinii publice ori pentru a ocroti sănătatea sau moralitatea publică sau drepturile și libertățile altora.”
De asemenea, la nivel regional, trebuie consultate Convenția europeană a drepturilor omului și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, având în vedere, în special, prevederile articolelor 10 și 11. Articolul 10 se referă la libertatea de exprimare și prevede că „1. Orice persoană are dreptul la libertate de exprimare. Acest drept include libertatea de opinie și libertatea de a primi sau a comunica informații ori idei fără amestecul autorităților publice și fără a ține seama de frontiere. Prezentul articol nu împiedică Statele să supună societățile de radiodifuziune, cinematografie sau televiziune unui regim de autorizare. 2. Exercitarea acestor libertăți ce comportă îndatoriri și responsabilități poate fi supusă unor formalități, condiții, restrângeri sau sancțiuni prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea națională, integritatea teritorială sau siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protecția sănătății, a moralei, a reputației sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea informațiilor confidențiale sau pentru a garanta autoritatea și imparțialitatea puterii judecătorești.”
Articolul 11 al Convenției se referă la libertatea de întrunire și asociere și prevede că „1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire pașnică și la libertate de asociere, inclusiv a constitui cu alții sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale. 2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protecția sănătății, a moralei ori a drepturilor și a libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat”.
Așadar, prezentul proiect de lege se va analiza din perspectiva celor două instrumente de drepturile omului.
Referitor la prevederile Pactului, Comitetul Drepturilor Omului[1] a elaborat în anul 2020 Comentariul general nr. 37 cu privire la dreptul la întrunire pașnică[2] care are rolul de a explica pe larg conținutul articolului 21, astfel încât statele membre să beneficieze de clarificări referitoare la obligațiile care le revin în temeiul prevederilor Pactului. Astfel, Comentariul stabilește principii și standarde referitoare la aspecte problematice legate de proteste, întruniri, inclusiv adunări în mediul online, siguranța în timpul protestelor pașnice, cerințele privind notificarea/declararea și autorizarea întrunirilor, precum și supravegherea și monitorizarea întrunirilor. Astfel, se observă o serie de principii și standarde:
Domeniul de aplicare a dreptului la întrunire pașnică
- dreptul la întrunire pașnică protejează adunările în mediul online
- o întrunire nu poate fi considerată violentă sau nepașnică doar pentru că implică întreruperea circulației sau nesupunerea civică
- statele au obligația de a nu obstrucționa întrunirile pașnice fără o justificare clară, având în același timp obligația de a le facilita
- statele nu pot bloca conectivitatea la internet în contextul întrunirilor pașnice
Restricțiile asupra dreptului la întrunire pașnică
- autoritățile trebuie ca în primul rând să aplice cele mai puțin intruzive limitări asupra întrunirilor, iar interzicerea acestora ar trebui să fie ultima soluție
- restricțiile asupra întrunirilor nu trebuie să fie bazate pe mesajul transmis de întrunire
- întrunirile trebuie să fie permise în „sfera audio-vizuală” a publicului țintă
- „Ordinea publică” nu poate fi utilizată pentru a justifica restricții prea stricte
Obligațiile și competențele agențiilor/autorităților de aplicare a legii
- doar autoritățile de aplicare a legii, instruite în domeniul supravegherii adunărilor și al standardelor de drepturile omului relevante, ar trebui să facă acest lucru, nu armata.
- autoritățile trebuie să epuizeze mijloacele non-violente, să ofere un avertisment și să folosească forța minimă doar dacă aceasta se dovedește a fi necesară
- adunările pot fi dispersate doar în cazuri excepționale
- armele mai puțin letale ar trebui să fie utilizate doar în ultimă instanță
- statele trebuie să investigheze acuzațiile potrivit cărora agenții de aplicare a legii au comis încălcări în legătură cu adunările.
Regimul notificărilor
- Obligația de a solicita o permisiune sau autorizație pentru a organiza o adunare este contrară ideii că adunarea pașnică este un drept fundamental
- Notificarea prealabilă este acceptată în măsura în care poate sprijini autoritățile în facilitarea bunei desfășurări a întrunirilor și protejarea drepturilor celorlalte persoane
- Notificarea prealabilă nu trebuie să reprezinte un scop în sine și nu trebuie utilizată în mod necorespunzător pentru a împiedica întrunirile pașnice
- Procedurile de notificare trebuie să fie transparente, cu un grad redus de birocrație, solicitările adresate organizatorilor trebuie să fie proporționale, iar procedurile trebuie să fie gratuite
În ceea ce privește regimul notificărilor, există diferențe între accepțiunea Curții Europene a Drepturilor Omului și cea a Comitetului Drepturilor Omului. Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu consideră că sistemele care necesită o autorizare prealabilă a unei întruniri sunt incompatibile cu Convenția. Cu toate acestea, nu consideră că o întrunire/manifestație poate fi dispersată din cauza lipsei notificării prealabile, dacă aceasta a apărut spontan, de exemplu, ca reacție la un eveniment politic.
III. Analiza proiectului de lege din perspectiva drepturilor omului
Referitor la proiectul de lege, articolul 1 abrogă prevederile legii în vigoare referitoare la declararea prealabilă a adunărilor publice, aceasta fiind prevăzută la art. 3 alin. (2) în cazul unor anumite tipuri de adunări. Dreptul la întrunire pașnică presupune că notificarea prealabilă a autorităților cu privire la data desfășurării întrunirii și transmiterea unor detalii cu privire la aceasta este o practică permisă, având scopul de a sprijini autoritățile în asigurarea unei bune desfășurări a întrunirilor și protejarea drepturilor celorlalte persoane.
În ceea ce privește articolul 2, se remarcă faptul că „adunările publice trebuie să se desfășoare (...) fără să împiedice folosirea drumurilor publice, a transportului în comun, funcționarea instituțiilor publice sau private, a celor de învățământ, cultură și sănătate”. Cu toate acestea, așa cum se arată în Comentariul Comitetului Drepturilor Omului întrunirile pașnice presupun, prin natura lor, un grad de perturbare a vieții cotidiene, iar asemenea perturbări ar trebui tolerate, cu excepția cazului în care presupun o povară disproporționată din partea autorităților. În același timp, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la libertatea de întrunire include organizarea de defilări sau manifestații pe căile publice[3].
Referitor la articolul 5, analizând conținutul dreptului la întrunire pașnică se constată că întrunirile pașnice se pot desfășura în toate spațiile la care publicul are acces sau ar trebui să poată avea acces, precum piețe publice și străzi. De asemenea, ar trebui evitată stabilirea unor zone precum instanțe, parlament, locuri cu semnificație istorică sau alte clădiri oficiale ca zone în care nu se pot organiza întruniri/adunări, întrucât acestea sunt locuri publice. Cu toate acestea, în cazul în care se restricționează întrunirile în sau în jurul unor asemenea locuri este necesar ca acest lucru să fie justificat și limitat. Așa cum arată Curtea Europeană a Drepturilor Omului, interdicția organizării de evenimente publice în anumite locuri nu este incompatibilă cu articolul 11 din Convenție, dacă aceasta se impune din condiții de securitate[4] sau, de exemplu, dacă se referă la spații din apropierea clădirilor instanțelor, pentru a proteja procesul judiciar și drepturile altora. În același timp, o astfel de interdicție ar trebui formulată într-o manieră strictă.
În ceea ce privește articolul 6 alin. (3) și articolul 12 alin. (1) lit. f), așa cum se arată și în Comentariul general nr. 37, în general, a impune participanților sau organizatorilor fie de a se ocupa de sau de a contribui la costurile necesare pentru operațiunile poliției și pentru securitate, asistență medicală sau curățenie, sau alte servicii publice asociate cu întrunirile pașnice nu sunt compatibile cu dreptul la întrunire pașnică. Totodată, organismele statului sunt cele care au obligația de a respecta și de a asigura dreptul la întrunire pașnică, deseori deciziile privind întrunirile fiind luate la nivel local. În acest sens, asigurarea pregătirii și a resurselor adecvate pentru funcționarii care sunt implicați în luarea acestor decizii la nivel guvernamental revine statului. De asemenea, în ceea ce privește primirea notificării, Ghidul privind libertatea întrunirilor pașnice elaborat de OSCE/ODIHR și Comisia de la Veneția prevede că notificarea privind desfășurarea unei întruniri trebuie comunicată de autoritatea la care s-a depus tuturor organelor statului implicate în procesul de reglementare, inclusiv agențiile relevante de aplicare a legii.
Având în vedere prevederile articolului 8 alin. (4) se remarcă faptul că nu este prevăzut un termen în care autoritățile locale anunță organizatorul unei întruniri cu privire la relocarea manifestației în cazul lucrărilor de amploare. Conform Ghidului privind libertatea întrunirilor pașnice, în cazul în care autoritățile nu informează organizatorii de eventuale restricții, atunci întrunirile ar trebui să se poată desfășura în condițiile specificate în notificare, acest lucru fiind valabil și pentru lipsa informării organizatorilor în timpul specificat de lege.
Referitor la articolul 16 trebuie amintit dreptul la viață privată. Potrivit Comentariului sus-amintit dreptul la viață privată poate fi încălcat, de exemplu, prin tehnologiile de recunoaștere facială sau de altă natură care pot identifica participanții individuali dintr-o mulțime. Același lucru se aplică monitorizării rețelelor sociale pentru a culege informații despre participarea la întruniri pașnice. În ceea ce privește decizia de colectare de informații și date cu caracter personal ale celor implicați în întruniri pașnice și distribuirea sau păstrarea acestora, trebuie să se asigure controlul și supravegherea independentă și transparentă a acestora, cu scopul de a asigura compatibilitatea unor asemenea acțiuni cu Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice. Totodată, Ghidul privind libertatea întrunirilor pașnice elaborat de OSCE/ODIHR și Comisia de la Veneția prevede că realizarea de imagini digitale trebuie făcută în conformitate cu legea și că înregistrarea unor astfel de imagini (inclusiv prin intermediul unor programe de software de recunoaștere facială) ar trebui să fie restrânsă doar pentru acele circumstanțe în care au loc infracțiuni sau atunci când există suspiciuni rezonabile de comportament infracțional. În același timp, trebuie amintit că dreptul la viață privată, în accepțiunea Curții Europene a Drepturilor Omului poate fi limitat sau restricționat în situații excepționale necesare într-o societate democratică. Cu toate acestea, a subliniat că „statele contractante nu au posibilitatea nelimitată de a supune unor măsuri de supraveghere secretă persoanele aflate sub jurisdicția lor, pentru că s-ar putea ajunge la distrugerea democrației sub pretextul apărării ei”[5].
Referitor la articolul 23, se observă păstrarea normelor din legea în vigoare. Cu toate acestea, potrivit Principiilor de bază privind folosirea forței și a armelor de foc de către autoritățile responsabile cu aplicarea legii, armele de foc nu ar trebui folosite niciodată pentru a dispersa o întrunire. În plus, așa cum arată și Comitetul Drepturilor Omului, utilizarea armelor de foc de către autoritățile de aplicare a legii în contextul adunărilor, trebuie limitată la anumite persoane în circumstanțe în care este absolut necesar să se confrunte cu o amenințare iminentă cu moartea sau vătămare gravă.
În ceea ce privește articolul 26 din proiectul de lege, nu este foarte clar dacă prevederile alin. (1) lit. g)-i) din legea în vigoare suferă modificări. Conform alin. (2) acestea ar rămâne în vigoare, însă litera g) se referă la „organizarea sau participarea la contramanifestații desfășurate în același timp și în același loc cu adunările publice declarate, indiferent de modul lor de exprimare”, ceea ce intră în contradicție cu varianta propusă pentru articolul 5. În același timp, dreptul la întrunire pașnică permite desfășurarea de adunări simultane în același loc, chiar dacă una dintre acestea este contramanifestație (în condiții care permit asigurarea siguranței participanților). Curtea Europeană a Drepturilor Omului arată că o demonstrație poate deranja sau ofensa persoanele care se opun ideilor sau revendicărilor pe care aceasta le promovează. Cu toate acestea, participanții la o demonstrație trebuie să o poată desfășura fără a se teme de violențe din partea adversarilor ideilor/revendicărilor. Într-o democrație dreptul la contramanifestații nu se poate extinde la a inhiba exercitarea dreptului de a demonstra[6]. Curtea arată în același timp că libertatea de întrunire nu poate fi redusă doar la o obligație a statului de a nu aduce ingerințe, ci aceasta presupune și obligații pozitive din partea statului, chiar și în sfera relațiilor dintre persoane, atunci când este necesar. Așadar, potrivit Curții, statul are obligația pozitivă de a proteja dreptul la libertatea de întrunire al ambelor grupuri de manifestanți și ar trebui să permită, în principiu, desfășurarea concomitentă a ambelor întruniri[7].
[1] Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.
[2] Convenția europeană a drepturilor omului.
[5] Ghid privind libertatea întrunirilor pașnice elaborat de OSCE/ODIHR și Comisia de la Veneția, 2022.
[6] Convenția europeană a drepturilor omului: comentariu pe articole, Corneliu Bârsan, ed. a II-a, București, C.H. Beck, 2010.
[7] Fáber împotriva Ungariei, 2012, pct. 43, https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22002-6424%22]}
Vedeți întreg punctul de vedere aici
...mai multe puncte de vedere